涉诉信访概念首次提出要追溯到2004年，最高人民法院在长沙召开全国信访工作会议。涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系，针对人民法院立案、审判和执行工作的行为和结果，要求人民法院启动司法程序，实施一定诉讼行为或满足其一定诉求的有关当事人的来信来访。目前，涉诉信访大量发生，其中非正常上访、群体上访现象严重，暴力事件时有发生，妨碍了人民法院的正常工作，干扰了人民法院良性发展，也影响社会稳定和经济发展，怎样处理涉诉信访是人民法院工作的重要内容。

　　长期以来，各地人民法院处理涉诉信访形成的一些基本机方式是公开答复、公开听证、交叉复查、“四包一定” ，取得了一定效果。但是因为我国正处在社会转型时期，矛盾纠纷层出不穷，现有处理机制不足应对大量涌现的涉诉信访。诉访分离机制等新的涉诉信访处理机制应运而生。当前对诉访分离机制理论界研究甚少，各地法院实践中做法不一，诉访分离机制迫切需要统一和完善。

　　一、问题的产生：诉访因不分的现实表现

　　人民法院处理的涉诉信访中，当事人的诉求不尽相同，其中，有的诉求可以适用诉讼法规定，遵循诉讼程序解决的；而有的诉求不适合通过诉讼程序解决，必须通过诉讼程序之外的其他途径解决。但现实中，人民法院在处理涉诉信访时，时常将可以或者通过诉讼程序解决的诉求当做一般信访对待，忽视了当事人的诉权，导致一些涉诉信访长期无法得到有效解决。因此，最高人民法院明确提出要区分可以进入诉讼程序的再审申请与一般信访，设立诉访分离机制。

　　二、情况的分析：诉访可分离的具体原因

　　1.传统处理机制弊端的影响

　　各地人民法院处理涉诉信访长期形成的基本做法，包括常规处理机制与非常规机制。常规机制是对涉诉信访当事人采取说服教育的方式，并辅助以司法拘留等法律威慑机制。在这些常规处理方式之外，为了达到息诉罢访的目的，在政府领导下，法院配合其他相关部门，有的为了缓和冲突激烈的矛盾，或者为了平息广大民众舆论，或者为了解决当事人生活困难，会给予适当的物质救济等手段。实践证明，传统的涉诉信访处理模式解决了一些问题，但又制造了一些问题：纠纷处理的个别化和随意性较强，忽视处理结果的公正性和案件之间的统一性，在某些案件中过于迁就信访者，甚至满足信访者无理诉求。这不仅损害了司法的权威，而且树立了不良的形象，从而激发新的涉诉信访。

　　2.新民事诉讼法提供法律依据

　　涉诉信访中有些是申诉和申请再审案件，申诉难是造成我国涉诉信访不断增多的原因之一。2007年新修订的《民事诉讼法》着重以解决“申诉难”为重要目标，明确了申请再审程序的法律地位，扩大申请再审事由、明确再审事由需上一级审查、明确再审审查期限、明确检查机关的法律监督规定。我们将司法实践中大量表现为信访的申诉纳入再审的范围，通过诉讼程序加以解决提供了立法依据，也为构建诉访分离机制消除了制度障碍。这是对1991年制定的《民事诉讼法》规定的民事审判监督程序申请再审事由规定的完善。

　　3.上级法院提供了政策依据

　　涉诉信访工作长期存在的诉访不分引起了全社会的关注，新修订的《民事诉讼法》颁发实行后，最高人民法院正式提出要建立诉访分离机制。《人民法院第三个五年改革纲要》将建立“诉”“访”分离制度作为完善涉诉信访工作机制的重要内容。

　　三、意义的阐释：诉访应分离的价值考量

　　法律具有技术性、专业性、规范性，是合理处置纠纷最有效最适用的准则，同时法律机制按照合理化和有效性原则设置，采用法律机制和法律程序来处置纠纷。由于涉诉信访中，上访人可以在无须遵守实质程序的情况下参与甚至改变司法过程及结果，领导的批示或者当事人的缠访都可以启动一个法外的司法程序，必然严重损害司法权威。信访具有权利救济功能，却没有设立一套有严格程序、社会普遍认可的裁判标准的纠纷解决模式。因此，通过将涉诉信访尽量纳入司法程序，以维护司法权威、司法秩序、司法规则，确保司法在纠纷解决机制中的基础地位。

　　司法救济在法治社会中的作用是不可替代的，但也不是万能的，不能解决所有的社会争议和社会矛盾。对于那些人民群众对法治的诉求在无法得到现有司法有效解决而与传统清官情结发生冲突，从而引发涉诉信访的，必须保留必要的诉讼外处理措施，保障人民群众正常合理的诉求能实现。

　　四、目标的提出：诉访分离的标准构建

　　为了能实现诉访分离机制的价值取向，我们必须正确选择一个基本目标模式。依据我国司法体制改革的价值取向，可从以下三个方面着手诉访分离机制的标准建构：

　　（一）树立现代司法理念，指导诉访分离

　　诉访分离机制不仅要关注制度层面的规范和制定，还应该关注法官个人司法素养，特别是现代司法理念的培养。我们要坚持开展社会主义法治理念教育，制定各项行为规范、引导、监督、评价诉访分离机制。最终使全社会树立涵盖法律信仰、权利本位、司法中立、程序公正等内容的现代司法理念。

　　（二）加强制度建设，防止司法随意性

　　规范司法行为，就必须严守规则，不能随意而行。在涉诉信访中，一些领导干部批示、当事人的缠访都可以启动一个法外的司法程序，这会对司法权威、司法规则形成冲击。尽管司法的随意性与法律的不确定性密切相关，但是完善的司法行为规范有利于最大限度的防止司法的随意性。司法工作具有高度的复杂性和灵活性，只有对司法过程的每个环节加以严密细致的规定，尽可能减少外部因素对司法行为的干扰，用制度来减少司法随意性的空间。

　　（三）提高法官素质，实现法官职业化

　　法律需要由人来执行，再完美的制度离不开人。实现法官职业化，确保法官以专业的法律知识结构、独特的法律思维方式，崇高的司法品格和高超的司法能力，有效抵御干扰，正确依法裁判。诉访分离让归法院管的还给法院，不是法院的给分离出来。

　　 五、改革的路径：诉访分离的完善与展望

　　（一）规范的核心：界定明确“诉”“访”

　　诉访分离中的“诉”指当事人向法院提出的，就一定的纠纷要求法院作出利己裁判或支持诉求的诉讼请求；诉访分离中的“访”，一般指信访人通过来信、来访、来“诉”等形式，向人民法院反映与法院处理案件有关，但一般不能启动诉讼程序的问题和事项。

　　诉与访分离的一般标准，主要划分依据是当事人提出诉求能否被纳入诉讼程序。如果符合诉的要件的涉诉信访，就应该纳入诉讼程序处理，以充分保障当事人诉权，实现案结事了；对于不能纳入诉讼程序的涉诉信访中的访，则坚持分级负责、归口管理、注重预防、综合治理等信访处理原则，借助公开答复、公开听证、交叉复查、申诉复查等形式，集合各种力量综合施策，以促使其息诉罢访。

　　（二）规范的保障：完善配套运行机制

　　在立案阶段，强化立案调解，立案释明，诉讼外协调工作。在判决后，落实判后答疑工作。在二审终审后，加强二审程序监督纠错功能。在再审阶段，强化再审程序纠错功能。深化改进考评机制。建立外部案件移交分流机制。

　　（三）规范的关键：能动与有限司法

　　坚持能动司法是当今中国司法的必由之路。能动司法要求人民法院和法官遵循司法工作的基本规律，按照司法工作的基本要求，充分发挥司法职能作用，为促进经济发展，维护社会稳定，保护人民合法权益，实现社会公平正义提供有力的司法保障。人民法院的工作既要做到案结事了，还要注重法律效果和社会效果。诉访分离机制要求人民法院并非只是被动受案，还要积极主动去做工作，正确区分人民群众的各类诉求，将能够纳入到司法程序中解决的尽量通过司法程序解决。

　　但是我国司法目前存在一定的局限，包括：审级的有限性、效力的有限性、功能的有限性等。因此，我国的司法不是万能的，不是所有的纠纷都能通过司法途径解决。在构建和完善诉访分离进程中，我们要坚持能动司法，也要树立有限司法观。如果随意放大司法能动，忽视其他纠纷解决方式的作用，结果会适得其反。在现阶段，对于符合立案受理条件，但处理中可能困难重重的案件，在与上级法院及地方政府相互沟通交流、理解支持下，可以适当立案受理。

结语

　　在当前和今后一个时期内，为实现“为人民服务，为司法大局”的要求，各级人民法院应从司法工作面临的形式任务出发，正确界定“诉”“访”，甑别分流“诉”“访”，积极处理涉诉信访。这样才能实现公平正义和保护当事人合法权益，为促进社会主义法治建设做出应有的贡献。

参考文献：

（1）苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版

（2）李宏勃：《法治现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版

（3）顾培东：《中国司法改革的宏观司考》，载《法学研究》2003年第1期

（4）赖永芳、陈健：《诉访分离机制若干问题研究》，载《人民司法•应用》2009年第15期

（5）景汉朝：《认识司法的有限性》，载《理论前沿》2004年第22期