摘要：随着时代发展，自媒体的兴起，乡镇人民法庭面临的风险复杂且多变，而其自身因为负责人的风险意识、客观条件限制等因素，风险应对能力捉襟见肘，在风险管理视角下，乡镇人民法庭该何去何从，本文将予以探讨。

关键词：风险管理；人民法庭；困境；出路

引言：2019年1月，习近平总书记在省级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上指出我国在政治领域、意识形态、经济领域、社会稳定等8个方面存在的16个重大风险。新时代人民法院事业虽进入了新的发展阶段，但也面临巨大风险挑战，在这样的背景下，作为与社会基层关系最为密切的人民法庭，面临着特殊的风险环境。本文试图以Y市M县人民法院下辖6个乡镇人民法庭所面对的实际风险及所处困境为切入点，找到现阶段乡镇人民法庭在风险防范与化解领域的合理进路。

一、现实风险

（一）安全风险

安全风险是指人民法庭在各项工作中的安全隐患。主要包括两个方面：一是突发事件安全隐患，即当事人或利害关系人冲击法庭，对法庭工作人员进行人身伤害，或者一方当事人伤害另一方当事人以及双方当事人相互厮打、斗殴；二是日常管理安全隐患，即人民法庭防火防盗等日常管理工作存在的安全问题。

1.突发事件安全隐患方面。近三年来Y市M县下辖的6个法庭均发生过突发事件，但总体数量不大，且没有重大突发事件。这并不意味着人民法庭突发事件安全隐患小，经过参与式观察调查和访谈，笔者发现，M县6个人民法庭虽都配备了一名协警，但协警视情况要承担导诉、书记员甚至司机等工作内容，对安保工作倾斜不足。法庭虽安装了安检设施，但设备简陋，只是在进出法庭的主要通道装了安检门，没有配备安检机等设备。安检制度执行不到位，没有专人进行安检，安检随意性大，当事人不经过安检进入法庭的情况时有发生。对法官的保护不足，庭审时，即时是矛盾较尖锐的案件，通常也没有安排法警值庭；没有严格区分审判区和办公区，当事人可随意进出法官办公场所。

2.日常管理安全隐患方面。6个人民法庭庭长均反映没有出现过相关的安全事件，从M县法院监察科了解到的情况也印证了6位庭长的说法。但据笔者考察，各人民法庭在日常安全管理方面仍存在较多问题，当事人抽完烟后，随手将烟蒂乱扔的情况比较普遍，大部分法庭工作人员习以为常，可能是考虑到当事人的年龄及文化层次等原因，也没有出面制止；在消防设施方面，6个人民法庭均已配备了灭火设备，但对于具体操作，表示没有把握甚至不会操作的工作人员超过60%。在案卷保管方面，超过90%的法官、法官助理及书记员没有将案卷入柜上锁的习惯，基本是根据工作的实际情况，将案卷放置在办公桌、茶几上，甚至直接搁置在地面，因为办公区没有设置门禁系统，当事人及代理人可以在办公区自由进出，案卷材料存在一定遗失甚至失盗风险；另外，人民法庭相较于机关审判大楼而言楼层普遍较低，且夜间巡逻、值班人员缺乏，夜间防盗能力较弱。

（二）舆情风险

舆情风险是指人民法庭在审判、执行活动中产生的针对法院、法庭或者法庭个别工作人员的负面消息、虚假信息、谣言等负面评价，这些负面评价经过各种方式传播、发酵从而引发的舆情危机。  

近年来，Y市M县的网络舆情主要集中在执行方面，但人民法庭在舆情应对上也存在突出问题。综合来讲，主要是三个方面：

1. 舆情工作重视不够。用M县法院人民法庭L法官的话来说就是“审判执行工作都难以兼顾，还要应对舆情，原告被告总有一方败诉，总有一方有意见，他们怎么说是他们的事，我们把自己的事情做好就是最好的舆情。”经笔者对10名法庭工作干警抽样调查，有8名干警认为，舆情工作是院办公室的事，案件承办人是对案件负责，至于舆情，其要做的是提供案件相关情况，舆情能不能处理好与承办人及人民法庭没有直接关系。而据M县人民法院舆情工作具体负责人反映，人民法庭在向办公室提供舆情回复材料时，通常比较敷衍随意，只是按照相关模板将判决书简单复制粘贴，需要经过反复沟通，甚至要推到重来才能达到舆情回复的要求。

2. 舆情政策学习不够。舆情工作“三同步”机制在法院系统的推广与应用已有一段时间，但在与人民法庭庭长的谈话中，笔者发现，对于舆情工作“三同步”机制，6位法庭庭长知之较少，只有1位庭长能说出“三同步”是指依法处理、舆情引导、社会面管控三项工作同步进行，另有4位庭长不能讲出“三同步”涵义，但其提到的应对舆情的具体方式基本涵盖了依法处理和舆情引导两个方面，余下1位庭长对舆情处理没有整体认识，只是提到有没有舆情，都要依法办理。

3. 舆情应对能力不足。突出特征是“恐网之心”依然严重，面对网络舆情，承办法官也好，人民法庭庭长也好，大多有“恐网”心理，对案件的程序和实体处理没有充分的信心，对自己的言行也没有足够的把握，担心审判工作中的小细节会被投射到网上然后无限扩大，对其工作甚至生活造成不良影响，加上“多一事不如少一事”“多说多错”的心理作祟，因此推、躲、悟习惯性成为第一选择。当舆情发生时，往往采取“冷处理”，任由舆情发展，坐等舆情沉寂，不做解释。正如在一次舆情应对讨论会上，一位法庭庭长说的一样“这个帖子，我认为还是不要回应的好，你回应了可能还会激起公众的猎奇心理，增加了关注度，不回应的话，现在的新闻那么多，过一阵子，大家就不关注了，事情就过去了，我们再来处理。”

（三）信访风险

信访风险是指当事人不服人民法庭的裁判，通过不断向有关部门反映、投诉、上访等形式对案件施加影响，试图寻求法律以外的各种途径改变诉讼结果，迫使人民法庭要在一定期限内作出妥善处理，继而影响人民法庭正常审判工作甚至声誉的风险。

近年来，Y市M县法院与人民法庭有关的信访案件呈递增趋势，从2016年的1件，到2018年的7件，增加了6倍，且进京上访的案件占了2件，信访风险凸显。具体来说，集中在两个方面：

1. 涉诉信访形势严峻。随着我国经济高速发展，改革不断深入，社会矛盾持续增加，进入法院的诉讼案件成倍增长。而Y市D县的6个人民法庭均设在乡镇，所受理案件70%以上一方或双方当事人的经常居住地在乡村，虽然近年来，因为内生力量的推动和外生力量的催化，乡村社会秩序正向现代社会秩序转型，但该转型尚未完成，农村居民仍有自己朴素的纠纷处理观念、习俗，对与现代社会相适应的法律观念、司法理念一时难以接受，虽然已经知道可以通过法院来处理矛盾纠纷，但证据保存意识不强、举证能力弱，对“谁主张，谁举证”的举证原则更是难以理解，错误地认为法官是万能的，能帮其查明真相，对诉讼结果的期望值很高，一旦实际的判决结果与其期望出现较大差距，便迁怒于法院，到处信访申诉。加上少数地方领导处理涉法涉诉信访问题时，为了维稳、为了和谐，采取花钱买平安的做法，一味地姑息迁就，息事宁人，变相怂恿了信访行为，形成“信访不信法、信上不信下”的局面。

2. 工作存在一定短板。因为人员及后勤保障等条件制约，与机关庭室相比，法庭工作程序普遍不够规范，人员分工不明确，管理相对随意，审判、执行工作中更容易出现着装不规范、裁判文书笔误等瑕疵。办案法官普遍缺乏基层工作经验，6位人民法庭庭长，有3位是80后，在法庭工作时间均未超过3年，虽然法律功底较扎实，但人民法庭“乡土司法”的特征把握不够，对一般乡民之间“家长里短”式的传统型纠纷解决能力不足，不注重考虑当事人的心理需求，有单纯就案办案的倾向，没有考虑结案后的息诉问题。对法院的信访工作制度落实不够，对待信访，习惯于“单打独斗”，与相关部门的协调沟通不足。

二、面临困境

面对上述风险，不通过顶层设计对乡镇人民法庭的布局进行调整，只是加强对人民法庭的人财物支持，是否真的存在脱困之途？亦或说，在地方政府债务高企、司法责任制及人财物统管的时代背景下，对各个人民法庭的支持是否真的能满足防范和化解风险的需求？笔者将结合Y市M县人民法院在面对以及尝试解决上述问题时遭遇的现实困境作实证探讨。

（一）人员之困

Y市M县6个人民法庭人员配备相同，均配备4名干警，其中有1名员额法官（任庭长），1名法官助理，1名书记员，1名协警。

1. 人员短缺。根据法律规定，协警没有行政执法权，必须在警察带领下开展各项工作，而人民法庭没有设司法警察，发生突发事件或要对违法当事人执行司法拘留等惩戒措施时，协警显得无能为力，更多起震慑、辅助作用。同时，人民法庭独自承担立案、信访、维稳、综治、统计、后勤等工作，工作内容冗杂，分工不明确，协警不得不承担装卷、送达、记录等审判事务性工作，对安保工作时间投入不足。1名员额法官的配置，则为案件实体、程序错误埋下隐患，增加了舆情、信访风险，面对疑难复杂案件，特别是法律适用型疑难案件，人民陪审员难以建言献策，新的《人民陪审员法》虽只是取消人民陪审员在七人合议庭审判案件中对法律适用的表决权，但在司法实践中，人民陪审员“陪而不审”仍是普遍现象，人民陪审员通常不会发表实质意见，对法官的意见只是简单附和。庭审过程中，人民陪审员参与度普遍较低，关于程序性事项不能有效提醒、协助。

2. 素质不能满足需求。员额法官晋升普遍遵循机关庭室法官（包括副庭长）-乡镇人民法庭庭长-机关庭室庭长的路径，这往往导致乡镇人民法庭庭长履新时，对人民法庭“乡土司法”品性理解不够，对人民法庭的司法过程与司法技术把握不足。不同于应然层面的现代化司法要求，“乡土司法”的性质兼具司法权、行政权和立法权的特性，它的功能不但在于稳妥地解决乡民之间的纠纷，更在于维护社会的稳定和政府的权威以及能够对乡民的生活秩序的构建产生积极的意义和影响。这就要求法官依据自身的经验对案件事实进行“加工”，反复权衡法律，在法律与民间习惯法之间来回穿梭，小心谨慎地选择适用。但一方面，深受法律职业化思维浸染的新一代法律人，习惯性地对“乡土司法”状态嗤之以鼻，不愿意了解“乡土司法”的司法过程，更不愿学习与之契合的司法技术。另一方面，即使愿意学习，没有丰富实践经验法官的传帮带，仍像是在黑暗中无尽摸索，加之人员更迭较频繁，长时间实践锻炼的缺失，掌握相关技能更是无从谈起。这就好似人民群众的司法需求始终被束之高阁，历任人民法庭庭长虽不断摸索攀登，但终因缺乏薪火相传，半途而废，难以企及。

那么是否能通过法院向人民法庭加派人手予以解决呢？答案不容乐观。M县在编法警7人，要承担刑事被告人押送、执行、安保等各项任务，人员调度上本已捉襟见肘，不可能为了人民法庭的安保任务，长时间下调6人。员额法官方面，各法官核定的办案数有严格规定，也是司法责任制改革的题中之意，各人民法庭的案件数量只能够达到1.5个员额法官的办案量，且案件难度相对机关庭室较低，多配备1个员额法官，显然不符合制度要求，也会相应增加机关庭审法官的工作量。那么适当增加法官助理、书记员等司法辅助人员是否更为可行？从M县的情况来看，法官助理僧多粥少的情况较为突出，这也是Y市普遍存在的现象，机关庭室甚至只能达到法官、法官助理、书记员2:1:2的格局，在人民法庭已达到1:1：1的配比下，再向人民法庭增加法官助理，显得与整个法院工作整体一盘棋格格不入。而临聘书记员方面，人财物收归省管后，基层人员法院不能自行决定招聘，人员进入困难，同时因为待遇低、有新的去向等原因，人员流失严重，这就造成出入严重失衡，书记员特别是优秀的书记员一人难求。从上述分析来看，在现有的大背景下，强调加强对人民法院的人员配置，基本上只存在理论上的可能性，实践起来步履艰难。

（二）资金之困。

最高人民法院1999年颁布的《关于人民法庭若干问题的规定》规定设立人民法庭应当“（二）有审判法庭和必要的附属设施；（三）有办公用房、办公设施、通信设备和交通工具”。2005年《关于全面加强人民法庭工作的决定》则进一步规定“要有自有的审判、办公用房，以及适应审判工作需要的办公设施、通信设备和交通工具”。建筑与办公设施变化是上世纪90年以来人民法庭改革的重要标志。人民法庭建设需要大量的资金，Y市M县人民法院6个人民法庭，于16年开始陆续新建或改建，现尚有2个人民法庭在建，从现有财务数据看，已投入1800余万元，这对于一个基层法院来讲，是一个难以负担的数字，2016年-2018年，M县人民法院诉讼费及罚没收入不过2000万元。那么这巨额的资金从何而来？2001年出台的《人民法院财务管理暂行办法》对人民法院的资金来源做了规定。人民法庭是基层人民法院的组成部分，其财务收支应由基层人民法院管理。人民法院的支出主要分为三个部分：经常性支出、专项支出和自筹基本建设支出。《暂行办法》第16条规定：“自筹基本建设支出，是指人民法院经批准用财政预算拨款以外的资金安排的基本建设支出。”M县人民法院人民法庭基本建设资金主要来源于M县财政和上级人民法院，M县财政和上级人民法院的拨款所占比例大约为4:1。

建筑建设是一方面，另一方面需要大额资金投入的是人民法庭的办公设施，随着现代化智慧法院建设的推进，现在的人民法庭设备需求已不是几张办公桌、几个文件柜、几张沙发等一般办公设备所能满足，“构建与云计算为支持的全要素一体化信息基础设施”“提升法院信息基础设施配置水平、法院专网性能和网络安全防御能力”“健全电子卷宗随案同步生成技术保障和运行管理机制”等制度要求若要拳拳到肉，所需要的至少是百万级别的投资。

而Y市M县的现状是人民法庭的建设、设备采购还能正常进行，但由此产生的500余万元债务却无处安放。M县县委、政府以法院已收归省管为由，对曾给出的承诺几度推诿，而M县所在的省份人财物收归省管运行不足一年，许多制度安排、衔接尚不到位，对上述资金付不付、怎么付，在笔者行文之时，尚未有明确答复。那么，通过加大对人民法庭的资金投入，提高人民法庭应对风险的物质基础也像是一个“美丽但难以实现的梦”。    

三、进路规划

（一）集约化管理，减少法庭数量

其实对人民法庭集约化管理的探索，早在《人民法院五年改革纲要》（1999-2003）已提出，该纲要第27条载明“经济发达，道路交通状况较好的地区，应当有计划地撤销并部分法庭，建立或者重组具有一定规模的人民法庭。”在当时的经济条件和交通状况下，就已经有学者提出，随着经济发展，原来为方便群众而设立人民法庭的依据已不存在，人民群众对司法要求越来越高，而乡镇人民法庭受审判力量、物质条件等限制，办案能力不强等问题较为突出，已不适应化解新时期人民内部矛盾的客观需要，除个别少数民族地区及边远地区的乡镇外，大多数乡镇的人民法庭都应当撤销。而到了现在，经济发展程度与1999年已不可同日而语，交通状况及通讯设备更是发生了 性地变化，各种基层诉外调解机构也如雨后春笋，不断产生，人民群众的司法需求更是对法院的司法能力提出更高要求，法院系统所面临的各项风险也远不是20年前所能相比。在这样的背景下，维持现有乡镇人民法庭的布局，既难以满足人民群众的期待，也不利于各项风险的防范和化解。只有有计划地减少部分乡镇人民法庭的数量，重新规划布局，集中人力物力优势资源，才能在乡镇人民法庭充分发挥面向基层、面向群众和便利群众诉讼、便利法院审判优势的同时，适应新时代司法领域各项风险凸显的复杂形势。可能有观点会提出，最高人民法院一直在强调加强人民法庭的建设，减少乡镇人民法庭的数量与顶层设计不符，但《人民法院五年改革纲要》（2019-2023）在提到加强人民法庭建设时，开篇便是“进一步优化城乡人民法庭布局”。而减少、重组再加强，同样是加强人民法庭建设的有力途径，也应当是“五五”纲要的题中之意。

（二）合理划分机关庭室和乡镇人民法庭受案范围

从Y市M县颁布的《人民法庭受案范围暂行性规定》看，机关庭室和乡镇人民法庭受案范围划分依据主要是属地原则，没有考虑案件的类别和属性。正如笔者在前文所分析的，这样的划分忽略了乡镇人民法庭“乡土司法”的品性，不利于办案效率的提高以及矛盾纠纷的化解。“制度的发生、形成和确立都是在时间流逝中完成的，是在无数人的历史活动中形成的。”中国的农村社会更有其自身特点，这种特点要求法官具备法律素养外，还要求其具备大众化的特点，为了应对乡民的现实需求，法官要不断在解决乡土司法纠纷的过程中积累社会经验，然后自发地摸索、总结出一套有针对性和实用性的司法技术。纯粹运用法律职业思维就案办案，不结合乡民的乡俗民约，不顾乡民的朴素正义，是行不通的。但形成针对“乡土司法”的司法技术需要经验的累积，也需要与周边乡民特别是村干部等基层自治组织的管理者形成良性的互动关系，这些都需要时间的打磨和沉淀。这就决定了，要想更好发挥“乡土司法”职能，应尝试将机关庭室与乡镇人民法庭的受案范围按照案件类别与属地相结合的原则予以划分，让乡镇人民法庭集中审理具有“乡土司法”特征的案件，在人民法庭的人员配备上，也应当注意老中青相结合，注重实践经验丰富老法官的传帮带，形成司法技术有效传承的良好局面，为长期防范和化解人民法庭所面临的风险打下人员基础。

（三）建立风险管理制度

风险管理最初产生于企业的管理活动，与市场经济主体相比，“公共部门”领域的风险管理实践严重滞后，直到20世纪70年代初，“公共部门”才着手制定风险管理规划。我国在风险管理方面研究起步较晚，但也形成了相关的研究成果。如有学者对公职人员岗位风险下了定义，并指出公职人员岗位风险的有效管理需采用“风险的识别、评估、控制、管理效果评价”等各种方法。人民法院作为重要的公共部门，虽然应对安全风险、舆情风险等都有独立运行的制度，但没有制定系统的风险管理制度或流程。基于公共部门风险管理的一般规律，笔者认为，在复杂的司法形势下，可以从法院工作的实际出发，尝试建立由风险识别、风险评估、风险控制、效果评价四步组成的风险管理制度，并将制度应用于乡镇人民法庭的风险防范和化解工作中，让人民法庭在应对各项风险时有章可依，有迹可循。

结语：Y市M县是位于我国中部的一个县城，以该县法院所辖乡镇人民法庭为样本，得出来的结论难以偏颇甚至错误。但笔者相信，这些人民法庭应具有一定的代表性，基本可以反映出我国乡镇人民法庭的现状，故希望本文能为我国乡镇人民法庭风险应对以及乡镇人民法庭建设研究提供一定参考价值。